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CINCO DÍAS - EMPRESAS   

10 de Julio de 2002    


El plazo inicial de la acción sancionadora de la inspección

Abelardo Delgado / Madrid

Al abordar la vieja cuestión del plazo para iniciar el expediente sancionador, conviene pararse en la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes (LDGC), que vino a exigir la separación, al menos relativa, entre la actuación inspectora propiamente dicha y el expediente sancionador subsiguiente. De esta forma, la LDGC introdujo un elemento muy innovador en el procedimiento de la inspección de los tributos, en el cual desde siempre, el acta de inspección y la liquidación que resolvía el procedimiento englobaban tanto la cuota tributaria, con sus intereses moratorios, como las sanciones procedentes, a juicio de la propia Inspección.

La distinción exigida por la LDGC ha quedado limitada en su trascendencia práctica al haber conservado la inspección la facultad de instruir el expediente sancionador, normalmente a través del mismo inspector que extendió el acta, y de resolverlo, imponiendo en su caso la sanción el mismo inspector jefe. Sin embargo, esta separación ha suscitado no pocas cuestiones de gran trascendencia, entre las cuales ha destacado desde el primer momento la relativa al plazo para iniciar el expediente sancionador una vez extendida la correspondiente acta.

A raíz de la LDGC, el Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre, sobre régimen sancionador tributario, modificó el Reglamento General de la Inspección de los Tributos y, en particular, su artículo 49, relativo al contenido necesario de las actas de inspección. En concreto, aparece una letra j) en el apartado primero de este artículo por la cual se deberá hacer mención en el acta de 'la ausencia de motivos para proceder a la apertura de procedimiento sancionador, en el supuesto de que, a juicio del actuario, no esté justificada su iniciación'. De esta manera, el reglamento parece concebir el procedimiento sancionador como una consecuencia necesaria del acta, salvo esta salvedad del inspector. En todo caso, lo que nos importa ahora es que tras esta letra j), del apartado primero, del artículo 49, se añadía un párrafo aparte y último de este apartado, en el cual parecía vincularse la apertura del procedimiento sancionador con los plazos en los que bien se entendía producida o bien debía dictarse la liquidación derivada de aquella acta, ya fuese ésta de conformidad o de disconformidad.

Transcurrido un mes desde la fecha del acta de conformidad, o bien desde el transcurso del plazo de alegaciones tras un acta de disconformidad, la Administración no podía ya promover ese expediente sancionador.

Como quiera que este trascendente párrafo comenzaba con un enigmático 'a estos efectos', la Administración venía entendiendo que ese plazo, por remisión a los de tramitación de las actas, sólo era aplicable cuando, de acuerdo con esa letra j) que le precedía, el inspector al extender el acta había hecho mención expresa de la inexistencia de cualquier infracción tributaria en la conducta del contribuyente.

Si el inspector jefe discrepaba de esta consideración, tenía sólo ese plazo para ordenar, en contra del criterio del inspector actuario, la iniciación del expediente. De ahí que el polémico párrafo hablase de ordenar la iniciación del expediente y de ahí también que apareciese a continuación de esa letra j) del artículo 49.1 del Reglamento General de la Inspección de los Tributos (RGIT). Sin embargo, no faltaron desde el primer momento opiniones en contra de este criterio. Estas opiniones se vieron respaldadas por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 10 abril de 2001, la cual aceptó plenamente que esta norma sobre plazos era aplicable en todo caso y no sólo cuando el inspector hubiese excluido la existencia de infracción tributaria, de suerte que sería nula la sanción impuesta mediante un procedimiento iniciado una vez transcurrido ese plazo.

La posición del TEAC

En medio de esta polémica, el Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC) ha dictado recientemente una serie de resoluciones, encabezadas por la de 8 de febrero de 2002, en las cuales, de forma hasta cierto punto sorprendente, se separa de la posición de la Administración y adopta un criterio de interpretación de la norma basado en tres ideas fundamentales.

En primer lugar, el TEAC afirma resueltamente que ese plazo del artículo 49.1, 'in fine', del RGIT es de aplicación general. Además, el TEAC basa su postura en la seguridad jurídica del contribuyente, que padecería en cualquier caso si pudiese mediar un largo plazo entre la extensión del acta y el inicio del procedimiento sancionador.

Sin embargo, el TEAC hace un giro en su interpretación y no refiere este plazo a la iniciación propiamente dicha del expediente sancionador, sino a su ordenación o autorización por el inspector jefe correspondiente. Es decir, antes de transcurrir un mes desde el acta de conformidad o desde el transcurso del plazo de alegaciones tras un acta de disconformidad, habría de producirse no la notificación al contribuyente del inicio del expediente, sino la autorización del inspector jefe, dirigida al inspector que instruya ese expediente, para iniciarlo.

Esta posición del TEAC es desde luego trascendente y no va a librarse de la polémica. La importancia de esta doctrina estriba en ser contraria a los criterios de la inspección durante los últimos años de tal modo que habrá sanciones nulas por haber decaído la acción para imponerlas por el transcurso de este plazo inicial. Importante es también que el TEAC acepte esa aplicación general del citado párrafo y no defienda que esa norma se circunscribía a casos de manifestación en el acta de la ausencia de infracciones.



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