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EXPANSIÓN - OPINIÓN   

2 de Mayo de 2002    


La reforma del IRPF, neutralidad y progresividad

José Antonio Rodríguez Ondarza

La Ley 40/1998, de 9 de diciembre, culminó la transformación, posiblemente la más profunda, experimentada por nuestro impuesto sobre la renta personal desde su instauración en plena transición hacia el régimen democrático en 1978.


TRAS detectarse un manifiesto agotamiento del diseño originario, en gran medida parcheado en distintos vaivenes de la política tributaria en esos casi veinte años, la reforma de 1998 vino a introducir un cambio en su estructura que nos situaba ante un tributo moderno en cuanto a su concepción y claramente homologable en sus principios de neutralidad y justicia distributiva con los vigentes en los países más desarrollados de la Unión Europea. Sin embargo, como ya se reconocía al iniciarse aquel proceso, este tipo de reformas tributarias deben ser desarrolladas de forma paulatina, de manera que resulten compatibles con el marco macroeconómico y presupuestario, por lo que algunos de su ajustes deben ser acometidos en sucesivas fases.

En este sentido, la preparación del anteproyecto de Ley del IRPF ha permitido revisar las cuestiones pendientes, pero además lo ha hecho a la luz de los primeros resultados conocidos respecto de la aplicación del IRPF desde 1999, por lo que su presentación por el ministro de Hacienda en Consejo de Ministros de la pasada semana ha constituido, en su primera parte, un análisis del comportamiento del tributo remozado en estos primeros años de vigencia. Éste, y no otro, es el escenario en el que debe entenderse el proceso de reforma tributaria del IRPF en el que nos hayamos inmersos, con la intención de que sus modificaciones legales entren en vigor en 2003.

Mejoras

Si el anteproyecto de Ley de Reforma del IRPF estudiado por el Gobierno de la nación el día 19 de abril de 2002 resulta aprobado en términos generales por las Cortes Generales, el diseño impositivo con el que contará nuestro IRPF mejorará, sin duda, el ya de por sí, a nuestro juicio, atinado diseño otorgado en 1998. Estas mejoras se van a situar, precisamente, en aquellas áreas donde los estudios rigurosos han hecho mayor hincapié, por tratarse bien de limitaciones en la consecución de los objetivos inicialmente previstos –como sucedía en el caso de la neutralidad en el gravamen del ahorro–, bien de áreas en las que un reforzamiento de la equidad, tanto en sus nociones vertical como horizontal, podían ser recomendables, tanto desde la perspectiva estrictamente tributaria como socioeconómica.

En cuanto a la mejora en la neutralidad de la fiscalidad del ahorro, ésta ya fue acometida con una reforma inicial del diseño de 1998, realizada en junio de 2000, a través del Real Decreto Ley 3/2000, con un propósito claro y diáfano, como era reducir la dispersión de la tributación efectiva de los distintos activos, en gran medida incidida por los distintos regímenes de retenciones y la diferenciación, en nuestra opinión bastante artificial de dos periodos de tiempo –un año y dos años– a la hora de discriminar el tratamiento de ganancias de capital y algunos rendimientos.

La modificación del algunos coeficientes de ajuste temporal de los rendimientos del capital a más de un año también contribuyó en esta línea. Pero la opción elegida en 1998 de un régimen de rentas del capital basado en principios de ahorro a medio y largo plazos necesitaba una apuesta más decidida por la neutralidad entre inversiones financieras, con especial atención a los activos en los que materializa el ahorro previsión de las familias. De forma inequívoca parece orientarse la próxima reforma, en este sentido.

La reducción del tipo de gravamen de las plusvalías al 15% ya constituye una aportación significativa a esta igualación de la tributación marginal efectiva, y los ajustes en los coeficientes temporales de los distintos activos también, con una mención destacada a la hora de garantizar un tratamiento más neutral en las distintas opciones en las que pueden rescatarse los planes de pensiones y productos asimilados, lo que sin duda beneficiaría la tan deseada socialmente colocación de ahorro familiar en esta fórmula previsional.

Carácter familiar

Pero quizás, a mi juicio, el elemento central de la reforma lo constituye la reordenación de preferencias sociales de carácter familiar que desea establecerse como patrón de distribución de la carga del IRPF. La necesidad de que el impuesto se distribuya de forma adecuada a la verdadera capacidad adquisitiva de los contribuyentes supone, sin duda, un reto que no puede realizarse de forma inconexa respecto del tamaño familiar y sus cargas por descendientes, ascendientes y discapacitados. Así, es intención del diseño estudiado por el Gobierno reforzar el papel que los hijos tienen a la hora de establecer esas diferencias entre hogares fiscales. ¿Qué se puede oponer a este argumento en un país como España, con una de las más bajas tasas de natalidad entre los países desarrollados?

La propuesta de reforma incide sobre el elemento nuclear de la cuestión, como es la renta disponible de las familias a la hora de decidir por el tamaño de su hogar, siempre de forma libre. Además, en este terreno, la reforma no olvida el otro elemento capital para que cualquier medida de esta naturaleza resulte efectiva: la reducción del coste de oportunidad de la mujer casada a la hora de su incorporación al mercado de trabajo, de forma simultánea a su condición de maternidad. De nuevo, el mecanismo de actuación es el adecuado, pues se incide favorablemente sobre la renta disponible, en este caso de forma también instantánea con la opción de un sistema de crédito fiscal mensual a modo de salario, indispensable para poder adoptar decisiones a corto plazo.

En materia familiar nos encontramos ante medidas que, dentro de la estructura del impuesto actual, no pueden más que reforzar la progresividad del tributo, como ya se demostró con el diseño de 1998 con la apuesta por el concepto de mínimos vitales, la reducción decreciente por rentas del trabajo personal o la estructura tarifaria. En la medida en que los cambios propuestos guardan, en cuanto a su efecto sobre la renta disponble, relación inversa con el nivel de renta de los contribuyentes, su incorporación reforzará el ya elevado grado de progresividad del impuesto. En cuanto al efecto redistributivo esperado, el poder recaudatorio que los incentivos sin duda generarán asegurará su mantenimiento cuando no, seguramente, su reforzamiento, como ya se puso de manifiesto en 1999 y 2000 la aplicación de la Ley 40/1998. Por todo ello, nos resultan realmente llamativas algunas de las críticas vertidas sobre la escasa vocación que la reforma presentada tiene en términos de igualdad. No puede negarse la evidencia que la teoría y la práctica hacendísticas han revelado como resultados esperables, en una reforma que no hace más que introducir cambios en la dirección que cualquier tratamiento progresivo recomendaría.


  • Catedrático de Hacienda Pública. Universidad Complutense, de Madrid